馬士元／銘傳大學都市規劃與防災學系副教授、王价巨／銘傳大學建築學系教授
今年921，總統在參與國家演習的場合特別指出：提升災害防救位階，落實國土減災、國家整備與全災型應變的整體規劃，並在一年後921的20周年驗收成果。這是一個明確且該走的方向。
巨災常態化，災害頻傳已是每日新聞常態。除了天然災害，公安意外事故也令人怵目驚心，諸如八仙粉塵火災、復興航空澎湖空難、復興航空基隆河空難、高雄氣爆等。一再突顯我國災防體制，從減災、整備、應變到重建等過程，有些基本問題需要加速改善。再者，社會結構的脆弱度，諸如高度都市化與少子高齡等現象，都會加劇災害衝擊後果。此外，民眾如何充分掌握災害資訊並採取正確行動、協助弱勢群體強化因應災害能力等，都需要更積極的加以考量，以更有效的行動面對持續可能的災害衝擊。
災害管理不同於防災科技，特別是災害應變的介面宜集中不宜分散。依據現行《災害防救法》，臺灣目前以災害類型來界定政府單位職責，依部會專業進行分工，在減災與整備上固然可以發揮各司其職之效，但在應變作業上反因過度細膩而無法即時反應。加上目前的災害多為複合式且需要快速回應民眾需求，政府單位間若不能在平時建立整合及協調平台，一旦發生突發狀況就極易出現漏洞。以目前的生活型態而言，科技與資訊導入是防災工作重要的一環，但是更重要的是將防災科技與民眾生活緊密結合，透過有效的溝通以提昇社會大眾防災認知，加強民眾的自主保護能力。過多無效或解讀不易的訊息，反而使民眾無所適從，甚至對相關資訊視而不見。這些工作的整體規劃都須完整考量。以下提出幾個大方向的建議。
（1） 中央災害防救委員會實體化
美國有國土安全部，下轄聯邦緊急管理總署，還設有緊急管理學院；中國中央政府也已組改成立「應急管理部」，各省同時對應成立「應急廳」，開始災害管理系統化。日本也正研擬成立「防災省」，將原本由防災大臣負責的「防災擔當」與「復興廳」合併，成為更有實質運作能力的組織。其他先進國家，如英國設有公民緊急管理處，並有緊急規劃學院、韓國設置內政及安全部、紐西蘭設置民防及緊急管理部、澳洲有澳洲緊急應變總署，也設有緊急管理學院。
反觀臺灣，不同災害由不同單位管理，緊急應變危機屢現。以近期臺灣南部823水災為例，依據《災害防救法》，由運作應變中心經驗有限的經濟部指揮，缺乏核心全方位幕僚組織有效同步整合資源，應變中心層級提升過慢，都再次驗證災防體系運作的盲點。所以，臺灣必須整合、升級災防體系，才能以更大視野整體考量因應未來更大規模的災害衝擊。
目前以「行政院災害防救辦公室」為中央防災主導組織的設計，受限於行政院院本部員額，員額僅有不到30人；又其受限於幕僚單位之角色，無法主管法案、編列防災規劃相關之業務預算。也因為前兩項限制，難以整合部會政策、擬定國家防災戰略與願景規劃。 建議可依據災害防救法第七條，以行政命令將中央災害防救委員會（以下簡稱災防會）實體化，為直屬行政院具備準部會之單位，將國發會有關防災之研考與規劃業務移交災防會，未來由災防會負責統籌規劃國家防災政策、整合各部會之防災相關工作、督導跨部會共通防災業務等。
在組織人力部分，整併各部會目前負責災害管理之主要人力移交災防會專責運作，中央應變指揮官統一由行政院副院長或指定專責政務委員（或副主委）擔任，指揮官就必須接受相關的訓練。
（2） 災害應變體系的一體化設計
目前國內仍以災害類型區分業務主管機關，規劃單位和災害管理單位各行其是，也各自將工作限縮於承擔有限的責任，相對缺乏整合，各自管理自身的業務，許多介面和溝通協調問題不斷反映在災害損失上。
為了因應調整，應修正《災害防救法》第三條，將災因管理改為全災型規劃（all-hazard approach），由災防會實體化搭配全災型規劃打破傳統災害處理方式，以跨領域、跨單位的聯繫操作（Interoperability）為主要方向，逐步整合各領域專業。在上述「全災型規劃」取代「災因」的應變架構後，再進一步律定單一中央與地方各層級對應的一致性應變架構，建構有效的協調機制及整合型的專業合作。
在臺灣，不同災害由不同單位管理，緊急應變危機屢現。圖為花蓮大地震。（新竹縣消防局提供）
針對國家整備計畫及因應大規模災害（如地震、大規模水災等），災防會應訂定國家策略，針對「所有類型災害與事故」編定「部會災害防救業務計畫」及執行方案。操作上，應將災害管理運作架構分為「平時」與「災時」。「平時」應以災防會為核心運作主體，整合各部會的防災業務，扮演協調、整合與督導的功能，各部會同時負責一般業務和相關防災業務；「災時」，災防主政機關則成為應變中心核心運作團隊，各部會平時負責防災業務的人員進駐應變中心，成為完整的應變中心運作團隊。平時由災防會人員負責協調各部會的減災工作和相關防災業務，災時得以發揮平時建立之默契，災防會也將能有效培育災害管理之專業人才。
（3） 能量整備
臺灣逐步從「防災」轉向「耐災」，建構國家到地方社區的韌性，做為國家整備計畫的目標。整備的對象應包含不同層級的政府、社區、社會與關鍵基礎設施、大規模災害物流（防災中心）單位、特殊場所等。其中，政府單位應該聚焦在政策規劃和推動上。可以交由民間作業的工作，就應該扶植民間防災產業的發展。
在整備政策上，尤應結合現有防災科技研究，提出各種可能情境，涵蓋不同災害類別及潛勢、災害特性、災害發生的頻率及可能性，套疊而成各種災害潛勢圖資，引導不同空間層級計畫的發展，至少要從國土規劃、區域計畫、都市計畫、建築管理等空間層級一路處理下來。各空間層級都應分別回應災害潛勢來分配不同精度的土地使用，才能有效避免災害衝擊。
（4） 強化災害風險溝通
災害一定會發生，政府無法萬能，不同的角色都需「責任分擔」，必須透過風險溝通讓民眾了解如何進一步準備及因應。除政府應作為、當作為與可作為的災害整備外，應透過社會教育、學校教育、連結家庭教育，傳達民眾應有的防災認知。 政府應該做的是「說實話」，資訊透明公開，完整提供民眾充足且有效的訊息，經由災害潛勢公布與更新提昇民眾重視日常減災與準備的工作。特別是災害管理需兼顧「自助、互助、公助」，這三者間建構公私部門間密切對話的平台，促進平時及災時的合作。 不要只是持續以往口訣式或宣導式的風險溝通作為。為因應大規模災害，情境式說明、不同場所、不同群體的必要因應作為都會有所差異，應該更細緻的規劃處理。
結論
災害韌性是國力的綜合展現。臺灣應該追求的是具備高度災害韌性的社會，重視防災的社會才會有強大的國家。 今年全世界都面臨著接連不斷的災害事件，尤其大規模地震與水災都導致了嚴重的傷亡損失。如何與災害風險共存，且有完整的預防、整備及因應都是需要積極面對的課題。因應課題的改變都是更前瞻的防災基礎建設，都會牽動政府及民間的諸多環節。因為所在的環境條件，我們完全沒有忽視的權利。
相關新聞
編輯精選
自由評論網粉絲團