自由共和國》姜皇池／當然應嚴格審查 披著「和平」外衣的「統一」文件

姜皇池／台大國際法教授

陸委會提出「兩岸人民關係條例」第五條之三草案，擬建立締結兩岸政治協議監督機制，不僅使立法權高度介入協商及締結過程，須經公投程序確認之設計，更將相關監督密度與現行「憲法增修條文」第一條相比擬。國內「和平文件」倡議者，無不大肆批評，認為此舉扼殺兩岸「和平」之空間，且該機制與「憲法」規定條約締結程序有違背之虞。對此等意見，容有商榷：首先，中國只會共同發表或締結「和平統一」文件，「和平」與「統一」兩者密不可分。其次，考量到我國國家屬性，及中國對「和平」之定義，任何政治協議都將影響我國憲政秩序，其重要性猶如修憲，高門檻監督機制有其正當性。

就和平文件而言，二○一九年一月中國國家主席習近平在「《告台灣同胞書》發表四十週年紀念會」，就台灣問題設下基本原則。在「和平統一、一國兩制」基本方針下，提出「習五條」，檢視其內容，「和平」一共出現七次，共有六次所指為「和平統一」，唯一沒有連結「統一」者僅一次，然卻用以解釋「豐富和平統一實踐」內涵。對中國而言，對台和平就是對台和平統一，毫無模糊空間。在此種狀況下，任何台灣政治領袖或機構，與中國締結任何和平文件，其前提是倡議與接受中國和平統一立場。換言之，在台倡議和平文件者，縱絕口不提「統一」兩字，然事實卻是中國僅會於和平統一前提下，與台灣代表共同發表「和平宣言」或締結「和平文件」。任何台灣代表一旦與中國共同發表這類宣言或締結此種文件，無庸贅言，就是告訴全世界台灣即將與中國「和平『統一』」。

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或謂二○一八年南北韓發表《平壤共同宣言》豈非屬於和平文件，亦未見南韓或北韓自此消滅。就此而言，南韓與北韓間關係，本質上無法與台灣及中國關係相比擬。最顯而易見之差異在於：南北韓雙方均為聯合國會員國，兩國享有的國際法制保障，此與台灣和中國關係南轅北轍。南北韓間締結或發表之文件，都可從兩個聯合國會員間之互動解讀；相反地，缺乏聯合國會員地位的台灣，做成任何可能被解讀為自認屬於中國一部分之行為，都會對自身國家屬性造成難以回復的破壞。

不可否認，與中國和平統一並非不可追求的目標。從國際法規則而言，涉及一國領土主權變更或國家屬性之滅失，最大的共識為：除不應是他國使用武力或威脅使用武力所造成結果外，若具備民主正當性，亦是能否取得合法效力之重要因素。二○一四年克里米亞領土爭端顯示，即便國際強權俄羅斯，同樣須援引克里米亞公投結果，作為其合法取得領土主權之論述基礎。

基於上述認知，檢視陸委會所提「兩岸人民關係條例」第五條之三草案，確有其正當性。釋字三二九號解釋已明確指明，兩岸間之協議並非「憲法」第三十八條、第五十八條及第六十三條所稱之國際協定，自不應將一般國際條約與兩岸協議相比擬。「憲法增修條文」第十一條明確指出兩岸事務由法律定之，即係考量到兩岸間關係有其特殊性，畢竟全世界只有中國宣稱要兼併我國。因此，若「兩岸人民關係條例」規定兩岸協議制定門檻高於一般國際條約，絕非憲法所不許。

固然「兩岸人民關係條例」第五條之三第八項草案規定「主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更，不得作為政治議題談判及協議之項目」。看似將和平「統一」逕行排除，但縱使此項規定通過，其地位仍僅是法律，若未來台灣具有更高度與中國統一之共識，則依一般修法程序修改此條款即可，並非無轉圜餘地。

無人反對和平，且在人民自決前提下，亦不該當然排除「統一」，但當中國將統一作為和平之前提，而統一將消滅現有中華民國體制，抹除台灣的獨立屬性，則對此種對外宣示中國主權的「和平統一文件」，就其審查標準，寧可嚴之又嚴，受最嚴格審查。

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